Kaj so prostorski akti

Lansko leto sem skupaj s kolego Urošem Koširjem za 29. tradicionalni posvet »Poslovanje z nepremičninami« (Portorož, 8. in 9. november 2018) pripravil predavanje in strokovni članek »Stroški priprave in opremljanja stavbnih zemljišč«. Glede na izjemno pozitiven odziv na najin prispevek, sem se odločil, da na to temo spišem še nekaj kratkih člankov. Pričujoči je namenjen stroškom prostorskega načrtovanja, ki so med vsemi stroški priprave investicij še najmanj razumljeni in tudi najmanj predvidljivi.

Najprej je treba na kratko pojasniti čemu so prostorski akti (plani in načrti) sploh namenjeni. Prostorski akti so družbeni akti, torej niso samo ‘strokovni’ načrti arhitektov, krajinskih arhitektov in drugih inženirskih strok, ki se ukvarjajo z načrtovanjem prostora, ampak predstavljajo družbeni dogovor glede prostorskega razvoja, rabe prostora in posegov v prostor. Prostorski akti pravzaprav predstavljajo predpise (uredbe na državni ravni in odloke na občinski ravni), torej posebne pravne režime, na podlagi katerih se izdelujejo projekti oziroma dokumentacija za gradnjo ali druge posege v prostor.

Ključna naloga prostorskih aktov je zagotavljanje javnega interesa in usklajevanje le tega z zasebnimi investicijskimi namerami. Zato je v procesih priprave prostorskih aktov nujen multidisciplinaren pristop oziroma sodelovanje raznolikih strok, hkrati pa so v postopke priprave prostorskih aktov poleg prostorskih načrtovalcev vključeni različni deležniki (investitorji, država in občine, javne službe nosilci urejanja prostora, javnost in politika).

Vrste prostorskih aktov

V splošnem delimo prostorske akte na državne, regionalne in občinske. Tokrat se pomembnemu državnemu in regionalnemu nivoju ne bomo posvečali. Za zasebne investitorje in nasploh za investicijske gradnje sta najbolj pomembna dva izvedbena občinska prostorska akta: občinski prostorski načrt (OPN) in občinski podrobni prostorski načrt (OPPN).

Občinski prostorski načrt (OPN)

Občinski prostorski načrt (OPN) je temeljni prostorski akt občine in pokriva celotno območje občine. Njegova glavna vsebina je karta namenske rabe prostora, ki na osnovni ravni deli prostor na stavbna zemljišča in nestavbna (kmetijska, gozdna, vodna in druga) zemljišča. Za razvoj nepremičninskih investicij je nujno imeti v lasti stavbno zemljišče, ki pa mora imeti opredeljeno tudi ustrezno podrobnejšo namensko rabo in ustrezne prostorske izvedbene pogoje, ki omogočajo realizacijo želene investicijske namere.

Pomembna vsebina OPN je tudi načrtovanje opremljanja stavbnih zemljišč s komunalno opremo. Žal ta del načrtovanja ne deluje najbolje, kar pa ni tema tega članka.

Vsebina OPN so tudi prostorski izvedbeni pogoji, ki so praviloma zapisani v tekstualnem delu odloka in določajo pogoje za projektiranje, ki jih morajo upoštevati projektanti pri priprav dokumentacije za pridobitev gradbenega dovoljenja.

Občinski podrobni prostorski načrt (OPPN)

Občinski podrobni prostorski načrti (OPPN) so bistveno bolj natančni in določni prostorski akti od občinskih prostorskih načrtov (OPN). Sicer je v večini primerov mogoče gradbeno dovoljenje pridobiti že na podlagi dokumentacije izdelane na podlagi OPN, ki je OPPN-ju nadrejen prostorski akt. To pa ne velja za večja nepozidana območja ali za večje investicijske namere oziroma posege v prostor (npr. industrijske ali gospodarske cone, trgovske centre, intermodalne terminale, večje infrastrukturne posege, družbene centre, prenove degradiranih območij ipd.). Za ta območja imajo občine praviloma predpisano obveznosti izdelave OPPN.

Ključni namen OPPN je podrobnejše načrtovanje rabe in gradenj v prostoru, podrobnejše načrtovanje prometnega priključevanja območja OPPN ter gospodarske javne infrastrukture, preveritev potreb po dograditvi družbene infrastrukture zaradi načrtovanih posegov v prostor, načrtovanje členitve na javne in zasebne površine gradbenih parcel in načrtovanje ukrepov za izvedbo OPPN.

Vrednosti stavbnih in nestavbnih zemljišč

Prostorsko načrtovanje predstavlja v procesu priprave zemljišča za gradnjo prvo fazo razvoja zemljišča. Prostorsko načrtovanje se pojavlja v različnih oblikah v odvisnosti od trenutne razvojne stopnje zemljišča. V primeru, če je obravnavano zemljišče še v primarni rabi (kmetijsko, gozdno, vodno, drugo) in je torej nezazidljivo, je potrebno z OPN temu zemljišču najprej spremeniti osnovno namensko rabo prostora v območje stavbnih zemljišč.

Glavni motiv za spremembe namenske rabe prostora iz nestavbne v stavbno rabo je, poleg realne potrebe, tudi razlika v ceni takšnega zemljišča pred in po spremembi. Povprečna cena kmetijskega zemljišča v Sloveniji znaša 1,5 EUR, medtem ko je povprečna cena opremljenega stavbnega zemljišča v enakem obdobju znašala 52,0 EUR (Poročilo o slovenskem nepremičninskem trgu za leto 2017, Geodetska uprava Republike Slovenije, 2017). Razlika v ceni je torej več desetkratna, pri stavbnih zemljiščih v mestih, še posebej v Ljubljani in na obali pa tudi več kot stokratna. Zaslužki pri spremembah osnovne namenske rabe so torej veliki, zato so postopki sprememb velikokrat tudi špekulativne narave. Špekulativnost teh postopkov pa še poslabšuje izhodišča za resne investicijske namere, ki izhajajo iz realnih potreb. V OPN namreč mnoge potrebe niso ustrezno načrtovane in je zato sprememba osnovne namenske rabe realno potrebna. Takšni primeri so predvsem vezani na načrtovanje prostorsko kompleksnejših in večjih investicij, kar se je zelo dobro pokazalo v primeru načrtovanja industrijskega območja Magna.

Stroški priprave OPN

Stroški priprave OPN za spremembo osnovne namenske rabe prostora v preteklosti praviloma niso bili visoki. Večino strokovnih podlag za OPN in postopek priprave OPN so pripravile in financirale občine. Praviloma so investitorji pripravili zgolj pobudo za realizacijo investicijske namere, ki pa ni bila zahtevna. Vendar pa se stanje na tem področju v zadnjih letih bistveno spreminja.

Občine vse bolj ravnajo po principu »povzročitelj plača«, torej da pobudnik za posamično investicijsko namero poleg svojih idejnih zasnov plačuje tudi stroške priprave strokovnih podlag, v nekaterih občinah pa tudi večino stroškov postopka priprave OPN.

Nov Zakon o urejanju prostora že za podajanje pobude predpisuje možnost obračuna takse, ki lahko znaša za posamezno pobudo med 50 eurov in 300 eurov. Večina slovenskih občin je takso že uvedla. Prihodki iz naslova takse so namenski vir občine za financiranje nalog urejanja prostora.

Stroški priprave OPN pa so vse višji tudi zaradi zahtev iz predpisov in smernic in mnenj pristojnih nosilcev urejanja prostora (državnih in občinskih inštitucij, ki imajo predpisan status v postopkih priprave prostorskih aktov). Višina stroškov je ključno odvisna od pravnih režimov na določeni lokaciji in pričakovane namembnosti zemljišča in pogosto vključuje tudi postopke celovite presoje vplivov na okolje. V splošnem lahko ocenimo, da stroški priprave OPN za posamične spremembe namenske rabe znašajo od 1 do 5 EUR/m2 zemljišča, ki je predmet spremembe namenske rabe prostora. Lahko pa so ti stroški v primerih zahtevnejših lokacij, ki zahtevajo posebne strokovne podlage (npr. poplavne ali okoljske študije) tudi bistveno višji.

Pričakovati je, da bodo ti zvišani stroški in predvsem zahteve občin, da te stroške nosijo investitorji ter tudi sorazmerno zmanjšan obseg za investitorja uspešno zaključenih postopkov, zmanjšale obseg špekulativnih pritiskov na spremembo namenskih rab kmetijskih in gozdnih zemljišč, kar je za trajnostno urejanje slovenskega prostora dobro in je tudi skladno z načelom usmerjanja prostorskega razvoja na obstoječa območja stavbnih zemljišč v naseljih.

Stroški priprave OPPN

Kot je bilo že pojasnjeno, je praviloma za realizacijo večjih investicijskih namer treba pripraviti in sprejeti še občinski podrobni prostorski načrt (OPPN), ki se prav tako kot OPN sprejema z občinskim odlokom in ima z zakonom predpisan postopek sprejemanja, ki je kompleksen in vključuje številne nosilce urejanja prostora ter tudi javnost.

Za razliko od postopka sprememb namenske rabe prostora v OPN se je pri načrtovanju z OPPN v Sloveniji že pred leti uveljavil princip, da stroške OPPN praviloma plača investitor, kar se v zadnjem času uveljavlja tudi pri postopkih priprave sprememb in dopolnitev OPN.

Za pripravo OPPN mora investitor pripraviti idejne zasnove za realizacijo svoje investicijske namere (npr. zazidalno situacijo), strokovne podlage za komunalno opremljanje (idejne zasnove posameznih infrastrukturnih sistemov), posamične ekspertne strokovne podlage po zahtevanih področjih (npr. prometna študija, študija varstva vodnega vira, demografska študija, študija vpliva na družbeno infrastrukturo, elaborat ekonomike itn.) ter v primerih večjih območij praviloma tudi okoljsko poročilo v postopku celovite presoje vplivov na okolje. Poleg OPPN je treba za potrebe komunalnega opremljanja izdelati tudi program opremljanja stavbnih zemljišč, ki je podlaga za odmero komunalnega prispevka.

Stroški priprave OPPN, brez priprave strokovnih podlag in okoljskega poročila, znašajo okvirno 1 do 2 EUR/m2 načrtovanega območja.

Cene posamičnih strokovnih podlag in študij pa v splošnem ni mogoče opredeliti, so pa lahko tudi zelo visoke. Načrtovanje z OPPN je lahko v primerih primerne lokacije in enotne manj konfliktne namembnosti (npr. naselje enodružinskih stanovanjskih hiš na nepozidani stavbni vrzeli v območju naselja) sorazmerno poceni, od 1 do 5 EUR/m2 načrtovanega zemljišča, v primeru kompleksnih prostorskih ureditev (npr. industrijska cona, gospodarska cona, večstanovanjska soseska, revitalizacija degradiranega območja ipd.) pa tudi zelo draga, do 20 EUR/m2 načrtovanega zemljišča.

Dolgotrajnost postopkov

Poleg neposrednih finančnih stroškov pa je treba pri pripravi prostorskih aktov računati tudi z dolgotrajnostjo postopka in velikimi tveganji investitorjev za zanj ugoden razplet postopka.

Čas pa pomeni denar!

Izdelava prvih OPN je v slovenskih občinah v povprečju trajala več kot pet let, tudi spremembe OPN pa trajajo v povprečju več kot dve leti. Dolžina trajanja postopka sprememb je sicer bistveno odvisna od količine lokacij, ki so predmet sprememb OPN in vsebine sprememb na teh lokacijah. Posamične postopke (npr. za samo eno lokacijo), ki pa so redki, je mogoče zaključevati v krajšem času, ki pa praviloma ni krajši od enega leta, medtem ko se postopki z več deset lokacijami praviloma vlečejo več let.

Tudi časovna komponenta priprave OPPN pomembno vpliva na stroške realizacije investicijske namere. Že zaradi predpisanega postopka je postopek priprave in sprejema OPPN skoraj nemogoče zaključiti v roku krajšem od enega leta. V primeru kompleksnejših ureditev in predvsem v primerih, ko pride v postopku priprave OPPN do nasprotovanja načrtovanim prostorskim ureditvam s strani javnosti (civilne iniciative), pa je lahko postopek bistveno daljši. V Sloveniji je precejšnje število primerov, ko se postopki OPPN vlečejo veliko število let, nekateri tudi več kot desetletje.

Dolgotrajnost postopkov povzroča investitorjem velike stroške ter velika tveganja za razvoj nepremičninskih investicij, zato se posledično investitorji vse bolj izogibajo postopkom priprave OPPN ter občinam predlagajo, da njihove investicijske namere obravnavajo kar s splošnimi pravili – prostorskimi izvedbenimi pogoji v izvedbenem delu OPN. Takšen pristop pa pomeni nižjo raven prostorskega načrtovanja in posledično povzroča nižjo stopnjo zagotavljanja javnega interesa, slabšo izrabo prostora in bolj neurejeno komunalno opremljanje.

Prostorsko načrtovanje in uveljavljanje javnega interesa

Beg pred prostorskim načrtovanjem ni prava pot za učinkovito upravljanje s prostorom in nepremičninskimi investicijami. Prostorsko načrtovanje bi moralo biti usmerjeno k zmanjšanju obsega sprememb namenskih rab iz nestavbnih v stavbna zemljišča ter k spodbujanju podrobnega prostorskega načrtovanja (izdelavi OPPN) na območju stavbnih zemljišč, predvsem v mestih in naseljih. Pomanjkanje načrtovanja praviloma znižuje raven kvalitete prostorskih ureditev in to predvsem v škodo javnega interesa.

Bi pa po drugi strani morali zagotoviti tudi, da bi bilo podrobno načrtovanje na območjih stavbnih zemljišč hitrejše in bolj učinkovito. Slovenske občine mehanizem OPPN vse prepogosto uporabljajo le kot ukrep za zavarovanje prostora. Na območjih OPPN, kjer ne želijo razvijati investicij ali pa jim ni všeč investicijska namera (ali celo investitor), občine uporabljajo postopek OPPN za zadrževanje investicije, saj brez sprejema občinskega odloka o OPPN, gradnja na takšnih območjih ni dopustna. Pogosto takšno vlogo odigrajo tudi nosilci urejanja prostora. To je tudi eden od razlogov, da se tuji investitorji nepremičninskim investicijam v Sloveniji vse bolj izogibajo.

Sistemska preglednost in transparenten trg nepremičnin

Glede na zapisano menim, da stroški prostorskega načrtovanja v Sloveniji vseeno niso glavni problem nepremičninskih investicij. Na splošno imamo Sloveniji veliko težavo z obsežnimi območji stavbnih zemljišč, ki sploh niso ali pa so le pogojno zazidljiva. Informacija o tem, ali je stavbno zemljišče dejansko zazidljivo za želen namen, je večkrat potencialnemu investitorju prikrita. Nezanesljivost informacij glede možnosti realizacije investicije, povezanih z izvedljivostjo, stroški ter časom izvedbe pa povzroča visoka investicijska tveganja pri nepremičninskih vlagateljih, kar znižuje konkurenčnost slovenskega prostora za nepremičninske investicije.

Cene priprave prostorskih aktov so v tem pogledu sicer pomembno vprašanje, ki ga je treba pozorno spremljati, vendar ne predstavljajo ključnega problema konkurenčnosti za razvoj slovenskega nepremičninskega trga. Cena strokovnega dela prostorskih načrtovalcev in spremljajočih strok v Sloveniji je še vedno nizka. Ključni problem, ki nepremičninske investitorje odvrača od bolj intenzivnega vlaganja na slovenski nepremičninski trg, je sistemska nepreglednost ter posledična tveganja za realizacijo investicijskih namer. Ta vprašanja pa je mogoče razrešiti samo na način ustreznejšega načrtovanja v zgodnejših fazah priprave prostorskih aktov, ki bodo dejansko reševala zaznane probleme, ne pa jih, skupaj s tveganji in s stroški tveganj na račun bodočih investitorjev, prestavljala v kasnejše faze projektiranja in izvedbe investicij.